海南省规划展览馆

“粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。海南省坚决贯彻落实习近平总书记关于耕地保护系列重要指示批示精神，在做好自然资源要素保障的同时，坚持最严格耕地保护制度，严守耕地和永久基本农田保护红线。

一是落实保护规划和保护目标任务。在海南省国土空间总体规划中，将我省721.75万亩耕地保有量目标和644.89万亩永久基本农田保护任务带位置分解到各市县，明确保护责任主体，确保守牢耕地保护红线和粮食安全底线。

二是耕地保护政策制度体系持续完善。修订《海南自由贸易港土地管理条例》，设立耕地保护专章；修订《海南省新增耕地调查认定技术规范（试行）》，建立了更加严格的新增耕地认定技术标准；出台《违法违规占用耕地与补充耕地指标挂钩管理实施细则（试行）》和防控耕地“非粮化”《工作指引》等，耕地保护政策制度体系更加完善施。

三耕地保护意识不断加强，责任逐渐压实。各市县党委政府抓耕地保护目标坚定、措施有效，在耕地保护有关田长责任制落实、补充耕地垦造、高标准农田建设、执法执纪、经费保障、宣传教育等工作上持续发力，耕地保护党政同责意识、主体责任意识、红线底线意识不断加强。在全省建立了市县、乡镇、村全覆盖的三级田长机制，并上线运行了“海南省田长制监测监管信息系统”，将耕地保护任务目标和永久基本农田带位置下达到各级责任田长，实现了一部手机巡田、反馈信息、督导督办，有力强化了“非粮化”“非农化”问题早发现、早制止机制。目前全省注册田长用户数4000余人。

四是严格落实耕地占补平衡。持续开展集中连片造大田，去年以来，推动市县陆续实施的补充耕地项目280个，涉及补充耕地指标4万余亩、水田面积8万余亩。其中已备案入库项目120个，新增耕地数量1.24万亩，水田面积2.76万亩。截至2024年5月底，全省补充耕地指标库结余指标耕地数量2.0万亩、水田规模3.3万亩。

五是探索建立“海南耕地电子身份证（二维码）”机制，全面推行耕地保护全社会监管。以国家带位置下达的永久基本农田和耕地保护范围为基础耕地地块编码单元，融入耕地产生、灭失、变更等各类属性信息，实现了对全省742.30万亩耕地保有量（含644.98万亩永久基本农田）按照空间唯一性进行统一编码，生成了613630个耕地地块电子身份证，并将编码数据成果全部纳入耕地电子身份证（二维码）应用小程序系统中。目前，已结合全省耕地权属单位情况，生成4119个村级单位二维码，并将其发到相应的村委会、国有农林场等土地权属单位。这些单位可以通过扫描村级单位二维码，有效管理其下辖的耕地地块，实现一码管耕地。群众用一部手机微信扫码即可查看耕地特别是永久基本农田范围、位置，可以在线举报问题、咨询政策，然后各级田长分类分级处置，将政府管理、群众监督力量统一起来，强化耕地全社会责任意识。

一、坚持规划引领，落实国土空间用途管制要求。规划的节约是最大的节约，加强规划引领和用途管制，是推动耕地保护和资源节约集约利用的基础。我市结合国土空间总体规划编制，科学划定了生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，全面落实耕地保护和节约集约用地要求。一方面，坚持集中连片造大田，实行耕地保护“一张图”管控，加强宜耕后备资源调查分析，统筹划定补充耕地后备资源区，推动垦造水田和撂荒耕地整治、恢复耕地和高标准农田统筹实施建设成果共用共享，协调解决耕地空间和林地空间之间的冲突矛盾，科学开展耕地垦造项目包装设计，推动耕地连片化、规模化和高效化利用。另一方面，在规划目标范围内严控建设用地总量与增量，提升土地资源配置效率，引导工业项目向产业园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，形成科学、适度、有序的国土空间布局。

二、创新垦造机制，推动垦造模式转型升级。一是试点先行。面对耕地占补这个制约项目报批、影响经济发展的“卡脖子”问题，我市于2021年提出拓展补充耕地途径，试点探索引进社会资本参与耕地垦造项目建设。在总结试点经验的基础上，于2021年12月印发出台《关于大力推进土地整治项目的实施意见》，建立健全引入投资主体的市场化机制、指标交易和价格动态调整的激励机制、政企村三方的共赢机制，重点实施“政府主导、市区协同、多方参与、利益共享”的垦造运作模式，为垦造项目实施提供稳定制度环境。二是全面铺开。始终坚持耕地保护党政同责、齐抓共管，高位推动耕地垦造工作，建立分析研判、跟踪督办、激励约束等配套制度，有计划、有目标、有节奏稳妥有序科学实施垦造项目。通过自行开垦，改变了以往依赖市级财政资金实施垦造、依赖跨市易地购买落实占补的被动模式，2022年至今，全市备案入库指标数量（耕地数量10028亩、水田规模11090亩）远大于农转用报批耕地占用需求（耕地数量6946亩，水田规模4596亩），市级财政资金节省约3/5，超额完成省级下达我市2022—2023两个年度的耕地垦造任务，实现了耕地垦造项目“实施一批、验收一批、储备一批”良性循环和耕地占补市域自主平衡，入库指标屡创新高，垦造规模排名全省前列，2023年首次实现耕地净流入1.6万亩，守牢了耕地保护红线，实现了重点项目用地需求“应保尽保”，为全市社会经济高质量发展提供坚强有力的要素保障。

三、激活基层动能，推动项目实施提速增效。一是实施扩权强区。2022年7月市委、市政府联合印发了《海口市进一步扩极强区的实施意见》，赋予区级垦造项目实施权限，形成了“区级审批实施、市级协同验收、属地严格管护”的工作架构，做到权责清晰、运行高效、质量可控。为确保区级有序有效承接，我局精心制作了《工作指导手册》规范审查要点、报批程序、材料清单、工作流程，高频次深入各区、深入一线“手把手”业务指导，有效激发基层参与垦造工作的主动性和积极性。二是实施流程重构。把耕地垦造作为全市重点工作推进，市委主要领导定期调度，市政府主要领导靠前指挥，通过超前谋划、全程跟踪、清单管控、省市区联动全过程闭环管理，高效开展项目验收复核、备案入库，项目审批时限减少了37%、验收时限减少了71%，跑出了耕地垦造“海口加速度”。三是开展“量质并重”建设。强化垦造项目后期管护，2023年7月印发《海口市补充耕地项目后期管护实施方案》，落实后期管护和田长巡田护田制度，利用“多规合一”信息化平台，实现耕地全流程、全要素、全覆盖监管，确保补充耕地“一亩不假”“良田粮用”。2022年以来，我市已累计拨付54个补充耕地项目指标购买资金，进一步激发区级主动性，撬动社会资本活力，切实带动了当地农民增加就业和收入。垦造项目实施产生了良好的经济、社会和生态效益，琼山区“万亩田洋”孕育的“琼山福稻”农业品牌正打入国际市场。

四、深化节约集约，强化资源利用全周期管控。一是精准高效配置产业用地。实行推广长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期、混合用地等差别化供地方式，实施产业项目准入“合同+协议”监管模式，推出“标准地﹢清单式供应”“拍地即进场”等多种应用场景，以及规划设计方案“预审”和“三张图”极简审批、分类别告知承诺和容缺豁免、分阶段办理规划许可、分期分栋核实等审批新模式，推动建设项目“交地即交证”“拿地即开工”，通过“多样化”资源配置新方式和“极简极速”审批新模式，缩短企业拿地动工时间，精准匹配企业需求。二是深挖存量资源潜力。出台储备地临时利用管理规定，规范开展短期不供应储备土地有偿使用和临时利用。出台《闲置国有建设用地认定工作细则》，累计处置闲置土地0.9万亩、批而未供土地1.7万亩，大幅提高利用存量用地的比重。推广土地预告登记转让制度，助力二级市场土地高效流转。三是推动空间立体复合配置。落实基础设施节约集约用地要求，积极引导地上、地下空间一体化规划设计与整体开发，用“地下”换“地上”，用资金、技术换空间。比如海口丁村污水处理厂项目、海口滨江西污水处理厂、江东水质净化中心等项目，采用地上空间建设生态公园、办公管理区或商业综合体，地下部分建设下沉式水厂的复合利用模式，节约土地资源，提高土地效益，打造高品质城市公共空间。

耕地保护转型的内容与路径

耕地保护的转型需要解决当前耕地保护产生的问题并满足高质量发展的要求，以问题为导向，以要求为目标，实现数量、质量、生态、人才四位一体的耕地保护转型。

一、耕地数量保护路径。按照统一标准，确认现存各质量等级的耕地数量，按照理清的数量设置各质量等级耕地的数量红线，实施占补平衡政策时应按占用耕地的质量等级补充同等质量等级的耕地，且占用耕地方应根据所占耕地的质量等级额外缴纳耕地补偿费用，所占耕地质量等级越高，补偿费用对应越高。补贴费用可以用于补充耕地或其他面临质量等级下降的耕地上，对于提升耕地质量的个体进行奖励等。海南省后备耕地资源不足，耕地数量的增多存在天然瓶颈，所以数量上的整体目标应侧重于高质量等级耕地在总体耕地数量中的占比。不断提高高质量等级在整体耕地中的占比，相较以往占补平衡过程中耕地总体数量的守恒更具备实际意义。根据海南省2017至2019年间耕地质量等级加权平均等是5.83等，耕地质量等级属中等偏下水平的情况，对等级的耕地，明确数量目标。需要基数不减少，高等级质量耕地比例不断上升的耕地数量发展路径。

二、耕地质量保护路径。耕地质量的保护，首先需要加强对耕地用途及使用过程的监控，通过引进新型技术加强耕地质量的监测是途径之一，例如耕地赋码、无人机巡视、卫星遥感等技术实现对耕地用途的管控，发现对耕地质量有负面影响的行为时责令整改。因目前中央政策对于耕地保护政策主要以强制命令型政策为主，地方政府对于耕地保护的动力不足，监测耕地质量的主体应多元化，其他主体的测量结果具备参考价值，例如引入耕地保护相关社会组织，利用社会组织的志愿性、独立性对耕地展开质量抽检，以及监督耕地“非农化” “非粮化”的问题。此外，利用社会组织的非营利性，可以免费培训农民耕艺，推动耕地的合理使用，规范种植行为，策划耕地的长期使用计划，向农民宣传耕地保护政策，帮助农民保护耕地，尝试推动农业产业化。地方政府应重视提高耕地的灌溉条件、普及机械化等，为耕地的质量提升、农业产业化提供基础。构建耕地质量目标体系，根据各区耕地实际情况制订质量发展计划，确定近期、中期及远期目标，定期监测是否达到计划中目标，实现“藏粮于地”。在政绩考核中将耕地质量保护目标达成率作为依据之一。

三、耕地生态保护路径。耕地的生态保护因其价值未能体现，受到的重视程度不足。就当下而言，应不断丰富耕地生态的内涵，将耕地中固化碳的能力、为动物提供栖息地等的功能进行挖掘，寻找合适途径实现生态价值的转换，为耕地保护提供经济支撑。耕地的生态建设直接作用于出产的农产品上，更少受重金属、微塑料等的污染，使其农产品更加优质。耕地生态保护成果应尝试附加于其出产的农产品上。围绕耕地生态建设，构建生态目标体系，丰富耕地生态的内涵，量化耕地生态作用，搭建生态价值产品转换路径。

四、耕地人才保护路径。发展现代农业，保障粮食安全，关键在人，需要有一支高素质的职业农民队伍。各地要立足当地资源禀赋和优势特色产业，把专业大户、家庭农场主、农民合作社负责人、农机手等作为重点培育对象，积极发展农业职业教育，强化农民教育培训体系建设，逐步建立农民免费培训制度。同时积极探索新型职业农民认定管理方式，加大新型职业农民政策扶持，稳定和壮大现代农业生产经营者队伍，为建设现代农业提供人才支撑。

耕地保护还需要当地政府的支持。《海南自由贸易港土地管理条例》中为土地制度改革关键环节和重要举措的“小切口”预留了制度空间，各市县政府对耕地保护采取积极主动的尝试，把小田变大田，推动耕业产业化的建设。

耕地保护需要社会组织的参与。在政府和市场双重失灵的领域需要社会组织的参与，社会组织能有效表达社会对于耕地保护的需要，并为耕地保护相关目标提供重要支撑，如：监测耕地质量、数量，培训农民等方面。

耕地保护需要产业型公司参与。在多方共治下，让海南的耕地具备产业化条件，结合乡村振兴的相关政策，推进农业产业化的进程，让耕业走向智能化、自动化、数字化的发展方向。

耕地保护的创新实践——田长制 

为深入贯彻习近平总书记关于耕地保护重要论述精神 和党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署，落实最严格的耕地保护制度，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮 化”，海南省人民政府于 2021年6月颁布了关于推行耕地保护 “田长制”的实施意见，在这一背景下，我们建立了“田长制”这一创新性制度。田长制通过党政领导、集体经济组织 或村民委员会负责人、土地承包经营权人等多方参与，实现了耕地保护责任的全覆盖和全过程管理。田长制的实施，不仅提高了耕地保护的效率，也确保了耕地资源的可持续利用。     

基于“云+多终端”的耕地保护管理系统 

为了进一步提升耕地保护的科技含量和管理效率，我们充分利用 3S 技术、“互联网+”和云平台等现代技术手段， 探索信息化大时代下的自然资源核查新模式。我们构建了基 于“云+多终端”的耕地保护管理系统这一创新实践。利用 现代信息技术，实现了耕地保护的数字化、网络化和智能化管理。“海南省田长制监测监管信息系统”就是“云+多终 端”的耕地保护管理系统其中之一，通过手机等移动设备， 田长可以随时随地进行外业巡查，记录巡查情况，并通过即时通信快速反馈信息，实现耕地保护的快速响应和查处。目前田长制已在全省推广应用，覆盖209个乡镇，2708个行政村，29个农场，注册用户8800，活跃用户 7400，大幅提高了耕地保护管理力度。通过构建田长制监测监管工作平台，我们不仅拓展了耕地保护的内涵和外延，还将耕地质量、生态影响因素纳入保护范畴，发挥了田长制的综合协调优势。 

国土调查云平台在耕地保护中的重要作用 

中国国土勘测规划院“国土调查云”海南分中心的成立，为我省自然资源和规划管理提供了强大的技术支持。这一平 台通过数据汇聚、任务管理、分析决策和共享服务，为我省 自然资源和规划管理提供了权威数据和多元多级应用支持， 弥补了信息化短板，形成了优势互补的大数据应用和信息化 支撑格局。海南“国土调查云”平台在耕地保护中发挥着重要作用。它通过提供实时查询服务，使土地调查、永久基本农田、土地规划等信息查询变得便捷高效。特别是“随手拍”功能， 辅助外业调查，提高了工作效率。也是作为田长制的辅助技术工具，实现耕地信息查询和日常巡查报送。海南“国土调查云”平台能有效解决信息获取困难、信 息不同步等问题，加强耕地“非农化”“非粮化”的日常监管。2023 年9月至今，海南省耕地保护督察举证，耕地保护和粮 食安全考核，海南省耕地卫片监督等工作都在海南“国土调 查云”平台开展。在线监管方面，它降低了监管成本，提高了监管措施的效能。我们要依托“国土调查云”平台，应用新一代信息技术，优化自然资源监测监管工作机制，创新调查 监测技术和业务体系。通过构建“国土调查云”智能感知系统，实现感知协同化，监测现状精准核实，知识服务智能监管，服务动态推送，为自然资源调查监测和监管工作，特别是耕地保护提供有力支撑。随着平台的不断升级，其在耕地保护中的作用将更加 凸显，为维护国家粮食安全提供坚实保障。

耕地电子身份证机制的创新

我们还探索建立了耕地电子身份证机制，全面推行耕地保护全社会监管。耕地电子身份证机制是一种创新技术手段， 它在耕地保护中发挥着重要作用。这一机制通过为每块耕地 赋予独一无二的电子标识，实现了耕地信息的数字化管理。电子身份证包含了耕地的位置、面积、质量等级、利用状况等详细信息，便于快速查询和实时更新。这种机制的应用，极大地提高了耕地管理的精确性和效 率。通过电子身份证，管理者能够实时监控耕地的使用情况， 及时发现并处理非法占用、滥用耕地等行为。同时，它还有助于实现耕地保护政策的精准落实，比如耕地占补平衡、耕地质量提升等。此外，耕地电子身份证机制还能为农业科研提供数据支持，促进耕地保护与现代农业技术的结合。通过分析电子身份证记录的数据，科研人员可以更好地了解耕地的利用状况 和变化趋势，为制定科学的耕地保护措施提供依据。总之，耕地电子身份证机制通过数字化、信息化手段，为耕地保护提供了有效的管理工具，有助于实现耕地资源的可持续利用，保障国家粮食安全。随着技术的不断进步和应 用的深入，这一机制将在耕地保护中发挥越来越重要的作用，也进一步增强了公众参与耕地保护的意识。

在耕地保护领域，我们建立了一系列创新实践的实施，这些实践不仅提升了耕地管理的效率和精确性，而且为保障国家粮食安全提供了坚实的支撑。基于"云+多终端"的耕地保护管理系统，利用现代信息技术，实现了耕地保护的数字化、网络化和智能化管理，大幅提高了耕地保护管理力度。

海南省的"田长制"，通过多方参与，实现了耕地保护责任的全覆盖和全过程管理，有效提高了耕地保护的效率。"国土调查云"平台的推广应用，为耕地保护提供了权威数据和多元多级应用支持，弥补了信息化短板，形成了优势互补的大数据应用和信息化支撑格局。耕地电子身份证机制的创新，为耕地保护提供了有效的管理工具，通过数字化、信息化手段，实现了耕地信息的数字化管理，提高了耕地管理的精确性和效率。

随着技术的不断进步和应用的深入，这些创新实践将在耕地保护中发挥越来越重要的作用，也进一步增强了公众参与耕地保护的意识。我们有理由相信，通过全社会的共同努力，耕地保护工作将取得更大的成就，为实现国家粮食安全和可持续发展做出更大的贡献。